建国初期，我国确立了实行社会主义计划经济体制，逐步建立了以公有制为主体的医疗服务体系，其中全民所有制医院----国有医院,在各个历史发展时期一直占据着医疗服务领域的主导地位。改革开放以来，随着我国社会、经济体制改革的深入，特别是国家确立实行社会主义市场经济体制以后，大量政府机构，国有企、事业单位进行了体制改革，以适应社会主义市场经济体制下经济运行的需要，作为我国医疗服务提供主体的国有医院也面临着同样的改革压力。由于长期受计划经济体制的影响，加之医疗服务提供的特殊性，使得国有医院体制改革的步伐相对滞后，许多经济体制转型过程中出现的矛盾与冲突集中体现在了医疗服务行业，如医疗机构缺乏服务意识，服务质量与患者的需求差距拉大，医疗纠纷日渐增多，医患关系紧张等问题已经引起社会各界的关注，这些问题的出现已经影响到我国医疗服务系统今后的发展，国有医疗机构的改革已势在必行。

　　目前我国正处在计划经济向市场经济转轨的时期，医院面临的外部环境与计划经济时期相比有了很大的变化，医疗机构发展呈现多样化、多层次的趋势，国有医院面临着合资医疗机构、民营医院以及国有医院之间的竞争压力，与其他类型的医院相比，国有医院存在着以下几方面的问题：

1.国有医院与所有权、产权相联系的权责界定不清。

2.医院运行中岗位聘任以及管理、技术人员的激励机制有待建立或进一步完善。

3.院长负责制存在缺陷。

4.政府财政补偿机制有待转变，现行的按照医疗机构人员、床位补偿或专项补偿的方式面大量少，且低于部分医院的合理补偿范围，导致医院过分注重医疗服务的经济收益。

国有医院管理体制改革涉及的问题

　　构建符合社会主义市场经济的医疗服务产权制度：产权是一个争议较大的概念，不同历史时期，不同社会经济背景、不同经济学家、法学家给产权所下的定义都有所不同。综合国内外学者对产权的认识，以下三点内容是共同的：

1.产权是一种排他性的权利，这种权利必须是可以平等交易的法权，而非不能交易的特权。

2.产权是规范人们经济行为关系的基本准则之一，它使人或机构的权利与责任对等。

3.产权是由所有权、使用权、收入享有权、转让权、经营管理权、资产安全权和毁坏权等资产权能体系组成的。

　　我国国有医院管理体制改革不可避免地要涉及到产权制度的改革，综合国有企业改革的经验，在构建医疗服务机构产权制度时应考虑两方面因素：一是产权制度应适应市场经济的要求，即满足市场经济运行的规律；二是符合我国的社会、经济发展状况。

　　从我国目前不同所有制医疗机构所占的比重看，国有医院依然是我国医疗服务提供的主体，其中县及县以上医院中，国有医院占96.12%。这种国有医院占主体的产权结构，是与计划经济体制相适应的,而实行社会主义市场经济体制以后，国有制医院占主导地位的结构将会影响医疗服务市场体系的建立，虽然医疗服务行业的情况有所特殊，但大比重的国有医院依然会妨碍医疗服务适应市场经济的要求。

　　政府举办非营利医院(公立医院)的性质：1990年国务院制定的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》中，明确提出医院按营利与非营利两类进行管理，同时提出政府举办的非营利性医疗机构的概念，但未明确政府举办的非营利性医疗机构与营利、非营利医院之间的关系，造成实际操作过程中的误解。政府举办的非营利性医疗机构应属于政府机构的范畴，而不应理解为非营利医疗机构的一部分。这种划分方法与国外公立医疗机构(公立医院)的概念是等同的，这不仅有助于政府卫生行政主管部门划清与不同类型医疗机构的管理关系及政府管理医疗机构的责权利，也有助于今后医院分类管理的规范运做。

　　市场经济条件下如何解决医疗服务体系中公平、效率、质量三者之间的关系：医疗服务体系中存在着公平、效率与质量三者之间的平衡与制约关系。解决此类矛盾的方法有两种：一种为寻找三者之间的平衡点，如计划经济时期我国的医疗服务体系,即同时兼顾了三者之间的平衡，采用这种方式是与当时我国计划经济的体制相适应的，随着改革开放的进展以及社会主义市场经济体制的确立，此种方式的弊端也逐步暴露，从发展的角度看，这种方法将无法满足人民群众日益增长的医疗服务需求；另外一种解决方式为根据公众对医疗服务的不同需求，为其提供公平、效率、质量各不相同的医疗服务，即按照市场经济的方式提供医疗服务。我国已经确立实行社会主义市场经济体制，因而解决医疗服务的提供问题也应从市场经济的方法中寻求答案。采用市场经济的方式处理公平、效率、质量三者之间的关系时，政府工作的重点应放在医疗服务提供的公平性和可及性方面，医疗服务效率问题主要通过适度的市场竞争以及付费机制改革来解决，医疗质量由医疗机构自身加上政府、行业协会及中介机构的监管得以维护。

　　公立医院、非营利医院及营利医院之间的关系：公立医疗机构的设立以及提供的医疗服务应注重体现政府在解决“市场失灵”部分所起的作用，即为低收入人群和老少边穷地区的民众提供医疗服务，而不应是现行的政府全方位提供医疗服务的模式。因此，公立医院在运作模式、政府资金补助和管理方式方面应有别于现在的国有医院和一般的非营利医疗机构。公立医院比重过大时，政府有义务采取措施防止医疗服务的垄断行为出现。

　　非营利医疗机构的定位应该是放在协助政府解决医疗服务提供能力不足，以及防止营利性医疗机构在提供服务中有可能出现的盈利动机过强的问题。国务院制定的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》中已明确了未来我国医疗服务提供的主体为各级非营利医疗机构，因此，非营利医疗机构的运营、管理方式，以及国有医疗机构如何转变为非营利医疗机构将成为政府工作的重点。

　　由于医疗服务在性质上有别于其他服务，因此，医疗服务的营利性在多数社会都受到限制，营利性医疗机构所占的比重即使是在典型市场经济国家的美国也只占10%左右。引入营利性医疗机构的目的，一是为了满足一部分民众对医疗服务质量和效率的需求，另一方面也为了政府管理公立医疗机构，监控非营利医疗机构的需要。

　　政府在医疗服务体系中的职责：政府在医疗服务体系中的具体职责应有以下几个方面：第一，筹集资金，向社会公众提供基本的医疗保障。第二，政府直接向公众提供医疗服务，但其提供的医疗服务应着重于市场机制失灵和涉及社会公众健康安全等领域，政府应逐步从社会资金愿意进入的医疗机构中撤出；第三，制定法律法规，对医疗机构进行监管，维护患者和社会公众的利益，维护医疗服务市场公平竞争的环境。

　　明确中央政府与地方政府各自的职责。中央政府主要负责平衡各省、市、区基本医疗保障、医疗卫生服务提供能力之间存在的差异，除举办特殊需要的医院以外，应该把工作重心放在宏观管理方面。省级政府应该减少直接办医院的数量，重点放在研究、制定区域卫生规划上。未来主办公立医疗机构的主体应该是市、区、县级地方政府，这样有利于在区域内进行统一规划，实行全行业的属地化管理。

　　政府管理国有医院的形式：各级政府卫生行政部门在对国有医疗机构进行管理时，通常行使着两方面的职能：一是法律授予的卫生行业行政管理的职能；二是国有资产所有权代表的职能。这两种职能虽然都体现了国家的意志，但两者的性质是不同的。因此，在处理与其他医疗机构之间的关系时，应当遵循平等、互利、有偿的原则。鉴于两种职能的性质不同，政府部门有必要对其管理职能进行分割，即分割医疗机构的行政管理与资产管理职能，两项职能分别由不同的机构行使。

　　医院的法人治理结构：法人治理结构是现代企业制度中最重要的组织架构，其核心内容是机构的所有权、决策权、经营权、监督权的分割与制衡，这种结构对机构管理者履行职责过程中的越权、违规行为具有防范和制约作用。

　　现代企业制度并非是泛指现代组织机构所采取的组织形式，其内涵在于它必须是适应现代市场经济制度要求的企业制度，因此，它要求企业的产权性质必须是纯粹经济性质的法权，而非超越经济性质的特权，因为只有前者才能进入市场进行平等的竞争。

　　由此可见，国有医院并不满足以上要求，因而国有医院不能算作现代企业。从这种意义上说，国有医院必须转变为现代医院，引入的法人治理结构才有可能真正发挥作用。

国有医院管理体制改革的政策建议

鉴于上述国有医院面临的问题，我们建议从以下几方面进行改进：

1.调整国有医院在我国现行医疗服务体系中所占的比重，以适应市场经济的要求： 按照国务院制定的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，未来我国的国有医院将转变为政府举办的非营利医院（公立医院）、非营利医院和营利性医院三类，其中，非营利医院将成为未来我国医疗服务提供的主体。结合医疗机构分类管理的实施，卫生行政部门应制定相应政策，使转变为营利和非营利性质的国有医院成为真正意义上的法人实体，自主经营，自负盈亏，逐步实现“医政分开”。与此同时，政府集中财力、物力加强对承担社会职责和政府职责的公立医院进行投入，完善其管理模式和管理方法，提高公立医院的运行效率。国有医院转变为三类医院的方式为：

　　国有医院转变成营利性医院： 其方式可以有：①政府在没有其他形式资产进入之前继续持有医院的国有资产，并按照营利性医院进行经营，但不应再由政府出资继续扩大规模；②进行国有资产转让，通过股份减持、资产拍卖等形式使国有资产逐步退出。

　　国有医院转变为非营利性医院： 可以通过以下方式进行：①工矿企业和事业单位所属的医院可直接转制为没有政府行政隶属关系、具有独立法人资格的非营利性医疗机构（约占我国县及县以上医院的40%）；②各级卫生行政部门所属的医院由各级政府作为医院产权的所有者，委托医院或其它专业管理机构按照非营利医院进行管理，政府行使监督权。我国的国有医院为全民所有，非营利医院为社会所有，鉴于两者所有权性质的相似之处，可以考虑待我国法律、法规完善之后，政府逐步退出一般非营利医院的经营与管理活动，由医院或其管理单位自主经营管理。

　　政府继续举办的非营利性医院（公立医院）： 要明确各级政府对医院的产权，公立医院的工作人员由各级政府按政府雇员进行管理，医院的收入、支出纳入各级政府的财政管理。公立医院由各级政府的国有资产管理机构管理，管理的方式可以有：①政府成立医院管理机构直接管理；②政府通过招投标委托医院或其它专业管理机构进行管理，政府进行监督。

2. 规范政府职能: 实行医院管理体制改革后，政府与医院的关系应由现行的行政隶属关系转变为政府监管关系，以解决医政职能不分，医政职能错位等弊端，落实医疗机构属地化管理的政策。对于不同类别的医疗机构，分别制定不同的税收、费用管理、政策调控措施，分类管理、分类指导。

　　各级政府的卫生行政主管部门应积极调整其在医疗服务体系中所处的位置，从现在的维护医疗机构利益为主的立场，转变为维护社会公众、患者利益为主的立场，创造公平竞争的医疗服务市场环境。

　　建立、健全政府、专业协会、中介机构对医院的监管内容和监管机制，应主要包括：医疗机构、人员和设施的准入制度；医院医疗质量监管；社会性的患者投诉制度；医生、医疗机构的信息查询制度；规范的医疗机构财务报告和审计制度；医疗机构工作报告制度。

3. 国有医院管理体制改革需要完善的外环境: 要实行医院管理体制的转变，需要具备以下几方面的支持条件：①制定并尽快颁布非营利医疗机构管理的相关法律、法规，使非营利医院的产权性质、设立、经营管理、破产等转制过程中出现的问题有章可循。②协调政府卫生、民政、工商、财政、税务等部门的相关政策，鼓励医疗机构之间的兼并重组，促进营利、非营利医疗机构的发展。③进一步完善社会保障制度，解决国有医院转制过程中人员的安置问题，和转制后医疗机构的人员流动问题。